Het Amerikaanse schuldenplafond: Tijd voor een echt budgettair raamwerk
Jonathan van der Heijden: 13 Oktober, 2021
Het Amerikaanse schuldenplafond doet meer kwaad dan goed
De recente strubbelingen om het Amerikaanse schuldenplafond op te hogen (lees hier een reconstructie) heeft het debat over nut en noodzaak van het schuldenplafond bij economen weer op scherp gezet. Zo hebben bijvoorbeeld Paul Krugman (oud nobelprijswinnaar economie) en Janet Yellen (oud FED-voorzitter en huidig minister van Financiën) al openlijk gepleit om het schuldenplafond af te schaffen.
Het Amerikaanse schuldenplafond heeft momenteel geen duidelijk doel. Er is namelijk geen verband tussen het vaststellen van de begroting (het aangaan van schulden) en het schuldenplafond. In de praktijk wordt eerst bepaald hoeveel geld er zal worden uitgegeven. Daarna wordt nog eens op het laatste moment bedacht dat het schuldenplafond moet worden aangepast zodat de uitgaven ook daadwerkelijk kunnen worden betaald. Dit is niet ongebruikelijk. Sterker nog, dit is al meer dan tachtig keer gebeurd. De afgelopen jaren is er bovendien besloten het schuldenplafond op te schorten. Er kan dan zoveel geleend worden als nodig is. Er bestaat dan ook momenteel weinig disciplinerende werking van het schuldenplafond. Het moeten verhogen van het schuldenplafond zorgt er op zijn best voor dat het maken van schulden eens in de zoveel tijd in het nieuws komt en mogelijk moet worden verdedigd.
Het bestaan van het schuldenplafond kan echter wel zorgen voor onrust op de financiële markten. Deze onzekerheid kan niet verwaarloosbare gevolgen hebben voor de Amerikaanse economie. In 2011 bijvoorbeeld was er veel onenigheid over de begroting van president Obama. De kosten van financiering voor de Staat gingen de maanden voorafgaand aan het bereiken van het schuldenplafond langzaam omhoog. Deze ontwikkeling zorgde er ook voor dat de financieringskosten voor banken tijdelijk wat hoger lagen. Uiteraard heeft een hogere rente voor banken ook weer gevolgen voor burgers en bedrijven aangezien lenen duurder wordt. Met andere woorden het bestaan van het schuldenplafond kan reële kosten voor de economie met zich meebrengen.
De fors gestegen overheidsschuld maakt de VS kwetsbaar
De Amerikaanse overheidsschuld is de afgelopen jaren fors toegenomen. Voor het uitbreken van de financieel economische crisis in 2008 bedroeg de federale overheidsschuld rond de 60% van het BBP. Door de kredietcrisis liep de schuld gestaag op tot ongeveer 100% van het BBP. Als gevolg van de Coronacrisis en bijbehorende steunpakketten bedraagt de overheidsschuld nu ongeveer 125% van het BBP.
De vooruitzichten van de ontwikkeling van de Amerikaanse overheidsschuld zijn niet rooskleurig. Elk jaar publiceert het Congressional Budget Office (CBO) projecties voor de uitgaven, inkomsten, overheidssaldo en overheidsschuld voor de komende dertig jaar (klik hier). De meest recente projecties stammen uit maart 2021. In dit rapport ging het CBO ervan uit dat de overheidsschuld aan het einde van 2021 zou uitkomen op 102% BBP. Bij ongewijzigd beleid zou de overheidsschuld licht toenemen tot 107% van het BBP in 2031. Na 2031 neemt de overheidsschuld fors toe tot ruim 200% BBP in 2051. De belangrijkste drijvers achter de stijging van de overheidsschuld zijn de hard oplopende rentekosten door de hogere schuld en steeds hogere uitgaven als gevolg van een vergrijzende bevolking. Vooral de zorguitgaven zullen fors stijgen.
Het CBO wijst in haar rapport terecht op de kosten van een alsmaar toenemende overheidsschuld. De stijgende schuld zal de kosten voor krediet doen toenemen (stijgende rente). Dit zal investeringen in de economie doen afnemen en de economie als geheel afremmen. Bovendien zullen rentebetalingen aan buitenlandse houders van Amerikaanse staatsobligaties toenemen. Mocht de overheidsschuld te ver omhooggaan, dan kan een schuldencrisis ontstaan. Dit kan er uiteindelijk voor zorgen dat rentes nog verder omhooggaan tot het moment dat de VS niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen. Een recent voorbeeld van een dergelijke crisis is natuurlijk de Europese schuldencrisis.
Helaas is de situatie nog minder rooskleurig dan in de hierboven beschreven projecties van het CBO. Eind 2021 bedraagt de overheidsschuld niet 102% BBP, maar naar verwachting 125% BBP. Dit komt met name door de forse stimulering van 2 biljoen dollar van het ‘American Rescue Plan’. Bovendien wordt er momenteel gesproken over extra investeringen in infrastructuur, onderwijs, zorg en sociale zekerheid. Ook deze plannen zorgen voor een verdere stijging van de overheidsschuld omdat niet alle uitgaven worden gedekt door extra inkomsten.
Een budgettair raamwerk is instrumenteel aan verstandig begrotingsbeleid
Uiteraard is er nog voldoende tijd om de projecties uit het CBO-rapport te veranderen. Het gaat in het rapport immers om projecties op basis van ongewijzigd beleid. Voor politici lijkt het echter raadzaam om een gemeenschappelijke duidelijke visie te hebben wat een verstandig begrotingsbeleid zou kunnen zijn. Een begrotingsraamwerk werkt immers alleen als het brede politieke steun geniet, anders kun je te pas en te onkeur van de regels afwijken. Het huidige schuldenplafond vervult deze rol momenteel niet. Een nieuw budgettair raamwerk lijkt daarom noodzakelijk.
Bij het vormgeven van een nieuw begrotingsraamwerk is het voordeel dat er geleerd kan worden van andere landen. Er zijn namelijk veel landen met begrotingsafspraken. In sommige landen werken ze goed en in andere landen werken ze niet. Het goede nieuws is dat de US Government Accountability Office (GOA) reeds een rapport heeft opgeleverd met aanbevelingen hoe een goed budgettair raamwerk eruit zou kunnen zien. Hierbij hebben ze ook gekeken naar ‘best practices’ in Nederland, Australië en Zweden.
Een van de belangrijkste aanbevelingen is het opstellen van een langer termijn budgettair plan met duidelijke regels en een duidelijke doelstelling, zoals een schuldratio. In de EU hebben ze met het Stabiliteits- en Groeipact veel ervaring met dergelijke doelstellingen (tekort van maximaal 3% van het BBP en een schuld van maximaal 60% van het BBP). Hoewel maar weinig lidstaten in de EU voldoen aan de doelstellingen, zie ik het glas toch als halfvol. De geformuleerde doelstellingen vormen een anker waartoe je naar zou moeten bewegen. Uiteraard moet er voor exceptionele omstandigheden flexibiliteit zijn om van de doelstellingen af te kunnen wijken. Het is echter niet verkeerd om een duidelijk richtpunt te hebben. Uiteraard zijn de te hanteren doelstellingen arbitrair. Echter, gegeven de te verwachten forse stijging van de overheidsschuld na 2031, zou de doelstelling voor de VS voor de komende 10 jaar best 100% BBP kunnen zijn. In goede tijden zou je wat sneller naar dit doel moeten toebewegen en in mindere tijden kan dit wat langzamer. Bij een echte crisis zou je de schuld verder moeten kunnen laten oplopen.