Het infrastructuurplan van Biden: Is er toch geluisterd naar Larry Summers?

Jonathan van der Heijden: 2 April, 2021

Eerder schreef ik al dat de Amerikaanse schuldenberg goed in de gaten moet worden gehouden. Volgens Larry Summers - Harvard Professor, prominent lid van de Democratische partij en voormalig topadviseur van President Obama – is het huidige economische beleid, het slechtste economische beleid van de afgelopen 40 jaar. Hij wijst vooral op de gevaren van de forse stimuleringsmaatregelen onder het ‘American Rescue Plan’ (ARP). Met name het uitdelen van cheques aan Amerikanen die hun inkomen helemaal niet hebben zien dalen als gevolg van de Coronacrisis moet het ontgelden. De forse overstimulering van de economie dreigt volgens Larry Summers te kunnen ontaarden in een opgaande inflatiespiraal, dan wel een forse stijging van de rente om de inflatie te beteugelen. Tot dusverre was hij echter een roepende in de woestijn. Andere prominente Democratische economen steunden het beleid van President Biden. Het gevaar van te weinig stimulering zou groter zijn dan het gevaar van een te forse stimuleringsimpuls. Intussen begint de inflatie al iets op te lopen en neemt ook de rente op de Amerikaanse staatsobligaties iets toe.

De inkt van het ARP is nog niet droog of de volgende stimulering van de economie dient zich alweer aan. Deze week kondigde President Biden in Pittsburgh een nieuw pakket van maatregelen aan. Dit keer is het doel om de slechte staat van de Amerikaanse infrastructuur te verbeteren. En hier blijft het niet bij. De verwachting is dat President Biden deze maand ook een plan zal onthullen om de ‘sociale’ infrastructuur een impuls te geven. Denk hierbij aan de bijvoorbeeld uitgaven aan de zorg en kinderopvang.

'Het American Jobs Plan' (Infrastructuurplan): De Uitgaven

Het Amerikaanse banenplan zal naar verwachting ruim 2 biljoen dollar kosten (2.000 miljard dollar). Dit is ongeveer 10% van het BBP van de VS en is min of meer gelijk aan het eerdere ARP. Het grote verschil met het ARP is dat deze uitgaven worden uitgesmeerd over acht jaar. De jaarlijkse uitgaven van het banenplan zullen de komende jaren dus gemiddeld rond de 300 miljard dollar bedragen.

Tabel 1 bevat een overzicht van de investeringen op hoofdlijnen. Het is opvallend dat het plan veel verder gaat dan het oplappen van de gebrekkige Amerikaanse fysieke transportinfrastructuur zoals de wegen, bruggen en het spoor. Zo wordt er ook geinvesteerd in schoon drinkwater, het verbeteren van het electriciteitsnetwerk en het moderniseren van federale overheidsgebouwen, scholen en community colleges. Ook zijn er investeringen die wat minder vallen onder te brengen onder de noemer infrastructuur, zoals investeringen op het gebied van zorg voor ouderen en gehandicapten.

Tabel 1: Het Amerikaanse banenplan, uitgaven in miljarden dollars

Bron: Eigen bewerking o.b.v. Fact Sheet van het Witte Huis

Het 'American Jobs Plan' (Infrastructuurplan): De Inkomsten

De vraag is hoe het banenplan gefinancierd zal gaan worden. Bij het eerdere ARP werden geen maatregelen aan de inkomstenkant genomen en ook werd verder nergens gesneden in de uitgaven. Kortom, het eerdere ARP wordt gefinancierd door het tekort en de schuld te laten oplopen. Ter financiering van het nieuwe banenplan is wel het plan om de uitgaven te compenseren. In dit geval door de inkomsten te verhogen. Het is de bedoeling dat bedrijven voor de kosten gaan opdraaien. De belangrijkste maatregel om de kosten te dekken is het verhogen van de vennootschapsbelasting. Deze moet omhoog van de huidige 21% naar 28%. Saillant detail is dat het verlagen van deze vennootschapsbelasting nou juist een van de belangrijkste stimulerende maatregelen was uit het belastingpakket van voormalig President Trump. Die verlaagde de belasting in 2017 naar de huidige 21%. Het plan geeft aan dat de kosten zullen worden terugverdiend in 15 jaar tijd. Dat betekent dat de extra inkomsten per jaar neerkomen op ongeveer 150 miljard dollar.

'Het American Jobs Plan' (Infrastructuurplan): De te verwachten effecten

Directe effecten

Het directe effect van het Amerikaanse banenplan is per jaar nog moeilijk precies in te schatten. Het duurt bijvoorbeeld best vaak een tijdje voordat investeringen in de economie van de grond komen. Zo zullen er vaak vergunningen nodig zijn voordat er kan worden begonnen met het verbeteren van infrastructurele werken. Tabel 2 gaat uit van de te verwachten gemiddelde jaarlijkse extra uitgaven en inkomsten. De tabel laat zien dat in de jaren van de looptijd van het banenplan de uitgaven hoger zullen liggen dan de inkomsten. Het directe effect is dan ook een negatief effect op het begrotingstekort van ongeveer 150 miljard dollar per jaar. Na afloop van het banenplan zal er - bij ongewijzigd beleid - een structurele verbetering van het begrotingssaldo optreden van naar verwachting 150 miljard dollar.

Tabel 2: Meerjarig overzicht uitgaven en inkomsten van het banenplan

Bron: Eigen bewerking o.b.v. Fact Sheet van het Witte Huis

Indirecte effecten

Het uiteindelijke effect van het banenplan bestaat natuurlijk niet alleen uit de extra uitgaven en inkomsten. Zowel de maatregelen aan de uitgavenkant als aan de inkomsten hebben een impact op de economie. Het is de verwachting dat de investeringen in de infrastructuur een positieve bijdrage zal leveren aan de economie. Deze effecten zullen ook na de investeringsperiode positief bijdragen aan het groeipotentieel van de economie. Aan de andere kant zal een verhoging van de vennootschapsbelasting een structurele negatieve bijdrage leveren aan de Amerikaanse economie. Mijn verwachting is dat de eerste jaren een beperkte (netto) positieve bijdrage valt te verwachten van het banenplan op de economie.

Netto effect

De te verwachten (beperkte) extra economische groei zal leiden tot hogere belastinginkomsten (zogenaamde inverdieneffecten in economisch jargon). Het is niet de verwachting dat deze stijging voldoende zal zijn om het directe negatieve budgettaire effect van 150 miljard dollar volledig teniet te doen. Het banenplan zal dan ook de eerste jaren naar verwachting een negatief effect hebben op de toch al flink gestegen overheidsschuld. Echter, dit effect zal kleiner uitvallen dan je zou verwachten op basis van de extra uitgaven die onderdeel zijn van het banenplan. Het negatieve effect op de overheidsbegroting komt hiermee naar mijn inschatting uit op minder dan 0,5% van het BBP. Dit valt in het niet bij de forse negatieve gevolgen van de Coronacrisis op de begroting.

Kans van slagen van het 'American Jobs Plan'?

Het zal voor President Biden lastig laveren worden om het banenplan door zowel het Congres en de Senaat goedgekeurd te krijgen. De Republikeinen hebben uiteraard grote bezwaren met de verhoging van de vennootschapsbelasting. Bovendien bevat het plan te veel maatregelen die niets met infrastructuur te maken hebben. De kans om 10 Republikeinse senatoren over te halen het voorliggend plan te steunen lijkt onhaalbaar. Uiteraard kunnen de Democraten het plan aanpassen.

Gematigde Democraten willen graag laten zien dat het haalbaar is om samen met Republikeinen tot compromissen te komen. Het doordrukken van het eerdere ARP zonder ook maar één Republikeinse stem zorgt voor verdere verdeeldheid, terwijl de boodschap van de verkiezingen nou juist was om het land weer te verenigen. Het probleem van deze route is dat de progressieve democraten het huidige plan al volstrekt onvoldoende vinden. Zij willen eerder een investeringsimpuls van 10 biljoen dollar. Zij zullen dus naar verwachting geen water bij de wijn willen doen en het is nog maar de vraag of ze het plan in de huidige vorm zullen goedkeuren.

Conclusie

Het huidige banenplan is minder groot dan je op basis van de eerste mediaberichten zou verwachten. De genoemde uitgaven worden uitgesmeerd over 8 jaar. Bovendien staan er dit keer inkomsten tegenover. Wellicht dat toch ergens in het achterhoofd is geluisterd naar de eerdere kritiek van Larry Summers. Het nieuwe plan kan volgens de laatste mediaberichten in ieder geval wel op zijn goedkeuring rekenen. Het huidige voorstel is dan ook een gematigde middenweg. De uiteindelijke investeringen hadden hoger kunnen zijn en er staan inkomsten tegenover. Bovendien is het gevaar dat er verder olie op het vuur van een oververhitte economie wordt gegooid beperkt omdat het wel even zal duren voordat de investeringen echt van de grond komen. Echter, doordat de terugverdientijd wordt uitgesmeerd over 15 jaar wordt de rekening deels naar achteren doorgeschoven. Bovendien bestaat er een grote kans dat een toekomstige nieuwe President de belastingverhoging weer zal terugdraaien. Er is dan eigenlijk vooral geld uitgegeven, zonder dat de hogere uitgaven zijn gecompenseerd door hogere inkomsten.

Het is nog maar de vraag of er een pakket zal worden goedgekeurd. En zo ja, hoe deze er dan eventueel uit zal zien. Als verbinding met de Republikeinen wordt gezocht zal het pakket veel meer de focus hebben op fysieke infrastructuur en zullen er andere manieren moeten worden gezocht om voor het pakket te betalen. Besluiten de Democraten wederom zonder de Republikeinen verder te gaan, ook dan zal het pakket er anders uit komen te zien. Al is het maar vanwege de beperkingen die worden opgelegd door gebruikt te maken van de ‘budget reconciliation’ procedure. Deze regels zorgen er namelijk voor dat maatregelen een impact op de begroting moeten hebben. Niet budgettaire maatregelen, zoals bijvoorbeeld op het gebied van normering van uitstoot zullen dan geen onderdeel kunnen uitmaken van het pakket.